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깜깜이 수용권 부여는 없다.
법무법인강산 조회수:3230
2016-02-19 23:31:00

깜깜이 수용권 부여는 없다.

법무법인 강산

 

1. 문제의 제기

 

가. 사업인정

사업시행자가 타인의 토지를 강제로 수용하려면 반드시 ①사업인정을 받거나, ②사업인정 의제를 받아야 한다. 여기서 "사업인정"이라 함은 공익사업을 토지 등을 수용하거나 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다(법 제2조제7호).

 

나. 사업인정 절차

국토교통부장관은 사업인정을 하고자 하는 때에는 미리 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다(법 제21조후단).

국토교통부장관은 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자의 의견을 듣고자 하는 때에는 사업인정신청서 및 관계서류의 사본을 토지등의 소재지를 관할하는 시장(행정시의 시장을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장(자치구가 아닌 구의 구청장을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에게 송부(전자문서에 의한 송부를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하여야 한다(령 제11조제2항).

시장·군수 또는 구청장은 위 송부된 서류를 받은 때에는 지체 없이 ① 사업시행자의 성명 또는 명칭 및 주소, ② 사업의 종류 및 명칭, ③ 사업예정지 등의 사항을 시·군 또는 구(자치구가 아닌 구를 포함한다)의 게시판에 공고하고 공고한 날부터 14일간 그 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다(령 제11조제3항).

시장·군수 또는 구청장은 제3항의 규정에 의한 공고를 한 때에는 그 공고의 내용과 의견서를 제출할 수 있다는 뜻을 토지소유자 및 관계인에게 통지하여야 한다. 다만, 통지를 받을 자를 알 수 없거나 그 주소·거소 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없는 때에는 그러하지 아니하다(령 제11조제4항).

토지소유자 및 관계인 그 밖에 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자는 14일간의 열람기간 내에 당해 시장·군수 또는 구청장에게 의견서를 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)할 수 있다(령 제11조제5항).

시장·군수 또는 구청장은 14일간의 열람기간이 만료된 때에는 제출된 의견서를 지체 없이 국토교통부장관에게 송부하여야 하며, 제출된 의견서가 없는 때에는 그 사실을 통지(전자문서에 의한 통지를 포함한다)하여야 한다(령 제11조제6항).

 

위와 같이 사업인정을 하려면 의견청취 절차가 있어 토지소유자도 모르게 깜깜이로 강제수용권이 부여되는 경우는 없었다.

 

다. 사업인정 의제의 뜻

도로법 제48조제2항은 “…도로구역의 결정 또는 변경과 도로구역의 결정 또는 변경고시는 …사업인정 및 사업인정 고시로 보며, 재결의 신청은 …도로공사의 사업 시행 기간에 할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 이와 같은 조항을 ‘사업인정 의제조항’이라 한다.

 

우리나라에서 수용권 부여는 대부분 정식절차인 사업인정 절차를 거치지 않고, 그동안 “사업인정 의제”라는 약식절차를 사용하여 왔다.

 

라. 깜깜이 수용권 부여

그런데 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률2015. 12. 29.자로 개정되었는바, 법 개정 전에는 사업인정이 의제되는 경우에 의견청취 절차가 없었다.

 

이와 관련하여 대법원은 양도소득세부과처분 취소사건에 있어서 위법한 개별공시지가의 결정에 대해서 결정당시 뿐만 아니라 이를 기초로 한 과세처분단계에서도 다툴 수 있다고 판시하였으면서도(1994. 1. 25. 선고 93누8542), 토지수용 무효 확인 사건에 있어서는 사업인정단계에서 다투지 않았다면 후일 재결단계에서는 사업인정의 하자를 다툴 수 없다고 일관되게 판시하고 있다(1986. 8. 19 선고 86누256).

 

생각건대, 자신의 토지가 수용된다는 사실을 알지 못하여 자신의 견해를 전혀 피력할 기회조차 없었고, 수용대상으로 결정된 것에 하자가 있는데도 불구하고 이를 사업인정단계에서만 다투어야 한다는 대법원의 태도는 국민의 기본권을 침해하고 있다고 본다.

 

2. 의견청취 의무화

 

그러다가 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」은 2015. 12. 29.자로 개정되었는바, 제21조 제목 외의 부분을 제1항으로 하고, 같은 조에 제2항 및 제3항을 각각 다음과 같이 신설하였다. “②별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인권자 등은 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하려는 경우 제1항에 따라 제49조에 따른 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다. ③제49조에 따른 중앙토지수용위원회는 제1항 또는 제2항에 따라 의견제출을 요청받은 날부터 30일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 같은 기간 이내에 의견을 제출하지 아니하는 경우에는 의견이 없는 것으로 본다.”(제21조의 개정규정은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행하되, 제21조제2항의 개정규정은 같은 개정규정 시행 후 최초로 관계 법률에 따라 사업인정이 의제되는 지구지정사업계획승인 등을 하는 경우부터 적용한다).

 

따라서, 2016. 6. 29.부터는 다른 법률에 따라 사업인정이 의제되는 경우에도 이해관계인 등의 의견청취를 의무화한 것이다. 특히 「도시 및 주거환경정비법」 제40조 제2항은 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 토지보상법 제20조 제1항 및 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다고 규정하고 있으므로, 앞으로는 사업시행인가를 받으려면, 사업시행자는 반드시 개정된 토지보상법에 따라 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다. 이를 어기면 절차규정을 위배한 것이 되어, 수용권을 행사할 수 없게 된다.

 

3. 사업시행자 및 토지소유자 유의점

 

과거에는 이러한 규정이 없어, 소위 깜깜이 수용권 부여가 허용되었었다. 그러나 이제는 불가하다.

 

우선 재개발, 도시환경정비사업외에 신도시 개발사업이나 기타 공익사업에 있어서는 위 법 개정에 따라 ‘사업인정 의제’를 받으려면 이해관계인의 의견청취를 하면 된다.

 

그런데 재개발, 도시환경정비사업은 사업에 반대하여도 법상 강제조합원 주의를 취한다. 그리고 정비사업은 사업시행인가 후에 분양신청을 받으므로, 그 이후에야 보상대상자가 결정된다. 따라서 아직 보상대상자가 누구인지가 결정되기 전인 사업시행인가 단계에서 중앙토지수용위원회와 이해관계인의 의견을 들어야 하므로, 고충이 크다. 일단 구역 내 모든 이해관계인의 의견을 들어야 할 것이다. 주의하여야 할 점은 관계인에게도 통지하여야 한다는 점이다. 따라서 관계인의 정의를 파악하여야 할 것이다. 또한 대법원은 “토지보상법상 협의 및 그 사전절차를 정한 각 규정은 도시정비법 제40조 제1항 본문에서 말하는 ‘이 법에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하므로 도시정비법상 현금청산대상자인 토지등소유자에 대하여는 준용될 여지가 없다고 보아야 한다”고 판시하였다(대법원 2015. 11. 27. 선고 2015두48877 판결). 위 대법원 판결에 의하면, 별도의 보상계획공고 등 일체의 협의절차가 생략되므로, 수용명세서가 누락되지 않도록 주의하여야 할 것이다.

 

반면에 보상대상자는 열람기간(최소 14일 이상)내에 자신의 의견을 충분히 피력하여야 할 것이다.

 

이제 법 개정으로 인하여 최소한 깜깜이 수용권 부여는 불가하다. 이 점은 크게 진일보 한 것이다.<법무법인 강산 변호사 김은유>

 

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