보상협의회 최적 대응방안

 

1. 서설

 

보상협의회는 면적이 10만㎡이상이고, 토지소유자가 50인 이상인 경우 필수적인 기관이다. 최근 이러한 보상협의회를 개최하지 않고 수용재결을 올린 사안에 대해 중앙토지수용위원회에서 각하재결을 한 사례도 있다.

 

이하에서는 보상협의회 개최 시 반드시 참여하도록 되어 있는 토지소유자들이 보상협의회를 어떻게 활용할지에 대해서 필자의 견해를 피력해 보고자 한다.

 

2. 보상협의회 구성

 

종전에는 보상심의위원회라는 명칭을 사용하였고, 일정규모 이상이 되면 필수적인 심의기관이었고, 시·군·구 또는 시·도에 설치하였고, 그 설치기한은 없었고, 15인 내지 23인으로 구성하였고, 출석위원 과반수를 의결정족수로 하였고, 그 운영과 관련하여 별도의 규정이 없었다.

 

현행법은 보상협의회라는 명칭을 사용하고 있다. 보상협의회는 임의적 협의회와 의무적 협의회가 있다. 여기서는 의무적 협의회를 살펴본다.

 

“해당 공익사업지구 면적이 10만 제곱미터 이상이고, 토지등의 소유자가 50인 이상인 공익사업”은 의무적으로, 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구를 말한다)이 설치한다.

 

여기서 “해당 공익사업지구 면적”이라 함은 보상대상자가 보유하고 있는 면적만을 의미한다고 보는 견해가 있으나, 이는 찬성할 수 없다. 사견은 법문 그대로 사업시행인가를 받은 “해당 공익사업면적”이라고 보아야 한다.

 

국토교통부도 “현재 1차선지방도를 2차선으로 확·포장 사업을 시행함에 있어 기존도로 대부분을 활용하는 것으로 전체면적은 15만㎡, 실제 협의보상면적은 약7만㎡로 10만㎡미만인 경우에도 의무적 보상협의회를 설치·구성하여야 하는지 여부에 대해, …보상대상 면적기준이 아닌 해당 공익사업면적이 10만㎡이상이고, 토지등의 소유자가 50인이상인 공익사업인 경우에는 보상협의회를 두어야 한다.”고 하고 있다(2008. 10. 9. 토지정책과-3268). 또한 국토교통부는 국·공유지도 당연히 해당 공익사업면적에 포함된다고 하고(2008. 9. 30. 토지정책과-3119), 또한 송전선로사업에 편입되는 선하지 면적이 10만㎡이상이고, 소유자가 50인 이상이면 의무적 보상협의회를 두어야 한다고 한다(2008. 6. 17. 토지정책과-1477).

 

따라서 재개발정비사업조합은 사업구역 면적이 10만㎡이상이면 반드시 보상협의회가 설치될 수 있도록 사전에 구청과 협의하여야 한다. 또한 부득이한 사유가 있어 구청이 설치하지 않으면 스스로 설치하여야 한다. 최근 성남지역에서 보상협의회를 구성하지 않아 수용재결신청이 각하된 사례가 있다(2017. 4. 13. 16수용1273호).

 

한편, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 사업시행자가 설치하여야 한다.

1. 해당 사업지역을 관할하는 특별자치도, 시·군 또는 구의 부득이한 사정으로 보상협의회 설치가 곤란한 경우

2. 공익사업을 시행하는 지역이 둘 이상의 시·군 또는 구에 걸쳐 있는 경우로서 보상협의회 설치를 위한 해당 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 간의 협의가 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 후 30일 이내에 이루어지지 아니하는 경우

 

특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장이 의무적 보상협의회를 설치하려는 경우에는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료 후 30일 이내에 보상협의회를 설치하고, 사업시행자에게 이를 통지하여야 한다. 따라서 특별한 사유가 있으면 설치시기는 제한이 없다. 이 점이 중요하다. 보상협의회는 빠르면 빠를수록 좋다. 따라서 대책위는 이 규정을 근거로 조속한 보상협의회 구성을 요청하여야 한다.

 

사업시행자가 의무적 보상협의회를 설치하려는 경우에는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 지체 없이 보상협의회를 설치하고, 특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장에게 이를 통지하여야 한다(법 제82조, 령 제44조의2).

 

보상협의회 위원은 다음 각 호의 사람 중에서 해당 지방자치단체의 장이 임명하거나 위촉한다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 보상협의회를 설치하는 경우에는 대통령령으로 정하는 사람이 임명하거나 위촉한다(법 제82조제2항).

1. 토지소유자 및 관계인

2. 법관, 변호사, 공증인 또는 감정평가나 보상업무에 5년 이상 종사한 경험이 있는 사람

3. 해당 지방자치단체의 공무원

4. 사업시행자

 

이때 통상 사업시행자는 보상협의회 구성을 토지소유자들에게 알리면서 위원은 추천이 많은 순, 면적이 큰 순으로 하겠다고 하여 분쟁을 예방하는 것이 좋다.

 

보상협의회는 위원장 1명을 포함하여 8명 이상 16명 이내의 위원으로 구성하되, 사업시행자를 위원에 포함시키고, 위원 중 3분의 1 이상은 토지소유자 또는 관계인으로 구성하여야 한다(령 제44조제4항). 따라서 위원 구성 숫자에 신경을 써야 한다. 가장 토지소유자들에게 이상적인 방안은 토지소유자 측 위원과 나머지 위원을 동수로 구성하는 것이다.

 

보상협의회의 위원장은 해당 특별자치도, 시·군 또는 구의 부지사, 부시장·부군수 또는 부구청장이 되며, 위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 위원장이 지명하는 위원이 그 직무를 대행한다. 다만, 사업시행자가 구성하는 보상협의회의 경우 위원은 해당 사업시행자가 임명하거나 위촉하고, 위원장은 위원 중에서 호선(互選)한다(령 제44조의2제4항).

 

보상협의회의 위원장(서울시는 부구청장)은 회의에서 협의된 사항을 해당 사업시행자에게 통보하여야 하며, 사업시행자는 정당하다고 인정되는 사항에 대해서는 이를 반영하여 사업을 수행하여야 한다. 사견은 이 규정을 개정하여야 한다고 본다. 우선 ‘정당하다’는 개념이 불확정 개념이고, 이에 대한 판단을 사업시행자가 한다는 것도 모순이다. 이 규정은 “사업시행자는 보상협의회가 의결하여 통보한 사항은 이를 반영하여야 한다.”로 개정하여야 할 것이다.

 

3. 보상협의회의 협의사항

 

공익사업이 시행되는 해당 지방자치단체의 장은 필요한 경우에는 다음 각호의 사항을 협의하기 위하여 보상협의회를 둘 수 있다(법 제82조제1항).

① 보상액 평가를 위한 사전 의견수렴에 관한 사항

② 잔여지의 범위 및 이주대책의 수립에 관한 사항

③ 당해 사업지역내 공공시설의 이전 등에 관한 사항

④ 토지소유자 또는 관계인 등이 요구하는 사항 중 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 사항

⑤ 그 밖에 지방자치단체의 장이 회의에 부치는 사항

 

사업시행자는 법 제68조제1항의 규정에 의하여 대상물건에 대한 평가를 의뢰하고자 하는 때에는 별지 제15호서식의 보상평가의뢰서에 “보상액 평가를 위한 사전 의견수렴에 관한 사항”을 기재하여 감정평가업자에게 평가를 의뢰하여야 한다(규칙제16조제1항제7호).

 

따라서 보상협의회에서의 논의는 매우 중요한 것이고, 사업시행자는 이 규정을 유의하여야 한다.

 

4. 행정청 운영방안

 

한편 행정청이나 사업시행자는 단순한 요식행위 정도로만 보상협의회를 운영하려고 한다. 즉, 1회 정도 개최하고 보상협의회를 마치는 경우가 있으나, 이는 위법이라고 본다. 보상협의회는 갈등해소를 위해 매우 중요한 제도이다. 따라서 행정청으로서는 실질적으로 보상협의회를 운영하여야 한다. 토지소유자의 의견을 듣고 이를 반영하기 위해 사업시행자와의 사이에 적극적인 중재를 하여야 한다.

 

법이 보상협의회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의(開議)하고, 협의사항을 규정하고, 보상협의회의 위원장은 회의에서 협의된 사항을 해당 사업시행자에게 통보하여야 하며, 사업시행자는 정당하다고 인정되는 사항에 대해서는 이를 반영하여 사업을 수행하여야 한다고 규정한 이유를 새겨야 한다. 그저 형식적인 보상협의회는 위 규정을 몰각시키는 것이므로 위법이다. 분쟁예방을 위해 마련한 보상협의회 제도를 요식행위 정도로 생각하면 곤란하다. 이와 같이 실질적으로 보상협의회가 개최되지 못한 경우에는 토지수용위원회는 수용재결을 각하하여야 하고, 각하를 하지 않으면 법원은 수용재결을 취소하여야 한다.

 

5. 보상대상자 대응방안

 

가. 보상협의의 필요성

보상협의회에서 사업시행자와 보상대상자가 협의하여 합의한 사안은 법에서 정한 보상기준을 넘는 것도 적법하다. 그래서 협의를 하는 것이다. 토지보상법에 정하여진 손실보상의 요건을 완화하는 내용의 계약을 체결할 수 있다.

 

대법원은 “협의취득 또는 보상합의는 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 매매 내지 사법상 계약의 실질을 가지는 것으로서, 당사자 간의 합의로 같은 법 소정의 손실보상의 요건을 완화하는 약정을 할 수 있고, 그와 같은 당사자 간의 합의로 위 특례법 소정의 손실보상의 기준에 의하지 아니한 매매대금을 정할 수 있다”고 판시하고 있다(1999. 3. 23. 선고 98다48866, 1996. 4. 26. 선고 96다3319, 1997. 4. 22. 선고 95다48056, 48063 참조).

 

또한 대법원은 “토지보상법에 의한 보상합의는 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 계약의 실질을 가지는 것으로서, 당사자 간의 합의로 같은 법 소정의 손실보상의 기준에 의하지 아니한 손실보상금을 정할 수 있으며, 이와 같이 같은 법이 정하는 기준에 따르지 아니하고 손실보상액에 관한 합의를 하였다고 하더라도 그 합의가 착오 등을 이유로 적법하게 취소되지 않는 한 유효하다. 따라서 토지보상법에 의한 보상을 하면서 손실보상금에 관한 당사자 간의 합의가 성립하면 그 합의 내용대로 구속력이 있고, 손실보상금에 관한 합의 내용이 토지보상법에서 정하는 손실보상 기준에 맞지 않는다고 하더라도 합의가 적법하게 취소되는 등의 특별한 사정이 없는 한 추가로 토지보상법상 기준에 따른 손실보상금 청구를 할 수는 없다.”고 판시하였다(2013. 8. 22. 선고 2012다3517).

 

나. 협의회 운영방안 협의

따라서 보상대상자는 우선 보상협의회 운영방안에 대해 주장하여야 한다. 그저 형식적인 1회 개최로 마친다면 보상협의회에 참여할 이유가 없다. 위원 중 3분의 1 이상은 토지소유자 또는 관계인으로 구성하여야 하므로, 운영방안이 사전에 조율되지 않으면 토지소유자는 그 누구도 보상협의회에 참석하지 말아야 할 것이다. 보상협의회를 어떻게 운영할 것인지에 대해 구체적인 주장을 하여야 한다. 예를 들면 앞으로 몇 회를 열고, 주장하는 사안에 대해 협의가 되기 전에는 감정평가를 실시하지 말도록 요구하여야 한다.

 

가장 중요한 것은 보상협의회는 보상계획의 열람기간 만료 후 30일 이내에 설치하도록 되어 있으나, 보상대상자들은 토지조사 및 물건조사에 응하지 말고, 먼저 보상협의회 구성 및 운영방안부터 협의를 하여야 할 것이다.

 

소위 토지조사 및 물건조사가 끝나면 보상대상자들은 힘이 없다. 법률적으로는 토지조서 및 물건조사서 서명·날인, 감정평가 거부, 협의경위서 서명·날인 정도 밖에 대응방법이 없다. 따라서 사업시행자가 가장 두려워하는 영업보상대상자, 분묘소유자, 축산보상자, 수목소유자는 협의가 이루어지기 전에는 제발 가만히 있기를 당부한다. 그것이 최상의 대응책이다. 도대체 가만히 있는 것이 그리 어려운가.

 

나아가 보상협의 시에는 많은 사람들이 참관하여야 한다. 매우 중요하다. 참관이 불가하면 대기라도 하면서 토지소유자 위원에게 힘을 실어 주어야 한다.

 

다. 협의사항

당해 사업을 분석하여 직접보상과 간접보상으로 나누어 실질적인 요구를 하도록 하여야 한다. 어떤 요구를 할지에 대해 모르면 주민추천 감정평가사나 전문변호사에게 문의를 하여 철저히 준비를 하여야 할 것이다.

 

직접보상과 관련하여 보상예산을 분석하여 예상보상금을 분석하고 증액을 요구하여야 한다. 직접보상에서는 비교표준지 선정을 구역 내로 할 것인지 밖으로 할 것인지를 요구(재개발은 매우 중요)하고, 기타요인에 대해 요구하여야 한다. 주변거례사례, 보상선례, 경매감정평가사례를 제시하여야 한다. 세금감면을 위한 보상금 지급시기, 일괄보상 문제, 잔여지 등 협의할 것이 상당히 많다. 지장물인 경우는 취득보상을 요구하고, 폐업보상을 요구하여야 한다. 영업보상기준일을 협의하여야 하고, 축산보상 등 폐업보상여부 여부를 논의하여야 한다. 나아가 재개발사업의 경우 종전가격을 평가한 법인을 배제하여야 하고, 실제 평가 시에 개발이익발생여부가 불투명하므로(해제구역 토지가격이 높다) 개발이익배제에 초점을 두지 말고, 기타요인보정 등을 통해 완전보상이 되도록 하여야 할 것이다.

 

간접보상에 대해서 이주대책, 생활대책을 주장하고, 생계대책(김은유 변호사의 석사학위논문 “소득창출형 이주대책 및 생활대책 연구”를 참고)을 주장하여야 한다. 특히 정비사업에서는 주거이전비 및 이사비, 이주정착금 지급시기를 협의하여야 한다.

 

라. 세금문제

개인적인 세금 감면 문제에 대해서는 개인적으로 세무사에게 문의를 하여 지급시기 등을 조절할 필요가 있다.

 

마. 민간공원개발사업

예를 들어 민간공원개발사업이라면 수십년간 재산권 행사를 제약받아 비교표준지 가격이 저가로 평가된 것을 정상적으로 평가받을 수 있는 방안, 비공원시설에 토지소유자 참여방안, 아파트 상가분양권 부여방안, 용적율 상향으로 인한 이익 공유 방안 등을 요구하여 관철시켜야 할 것이다.

 

그리고 이러한 요구가 받아들여지지 않는 경우에는 감정평가를 전면 거부할 지를 검토하여야 한다. 나아가 보상협의회 개최 시에 소유자들의 적극적인 참여가 있어야 할 것이다. 우는 아이에게 젓을 주는 것이다. 또한 아는 것이 힘이다.

 

바. 하지 말아야 할 것

사업시행자나 행정청이 법으로 들어 줄 수 없는 사안에 대해서는 요구를 하지 않는 것이 좋다. 예를 들면 세금을 감면해 달라거나 사업을 중지해 달라는 요구 등이다. 이러한 요구는 아무 의미가 없다. 선명성을 위해 이러한 말도 안되는 요구를 할 바에는 차라리 보상협의회에 참여를 하지 않는 것이 좋다. 보상협의회가 정식으로 개최되지 못하면 보상절차가 중단되므로 차라리 위와 같은 요구를 할 바에는 보상협의회에 참석하지 말아야 한다.

 

또한 감정에 호소하는 발언을 하지 말아야 한다. 시간도 없는데 무의미한 발언으로 시간낭비를 하여서는 안된다.

 

그리고 참가를 하였으면 중도에 퇴장하지 말아야 한다. 중도 퇴장은 무책임한 것이다. 사업시행자만 좋은 것이다.

 

사. 대리인 허용여부

보상협의회 구성에서 토지소유자의 자녀가 대리인으로 참여할 수 있는지가 문제된다. 토지소유자가 보통 나이가 많은 분들이라 의사표시에 한계가 있어 그 자식들이 참여하기를 바라는 것이다. 토지보상법 제7조는 “사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 사업인정의 신청, 재결(栽決)의 신청, 의견서 제출 등의 행위를 할 때 변호사나 그 밖의 자를 대리인으로 할 수 있다.”라고 규정하고 있으므로, 가능하다고 본다. 굳이 대리하는 것을 막을 이유가 없다.

 

6. 결론

 

보상협의회에서 협의를 통해 갈등을 해소하는 것이 당사자에게 최고로 행복한 결말이다. 사업시행자나 행정청의 자세전환을 촉구한다. 특히 법원이 실질적인 보상협의회가 없었음을 이유로 수용재결을 한번이라도 취소해주면 대한민국 보상은 달라질 것인데, 안타깝다. 판사님 땅을 수용하면 달라질까...

 

<실무토지수용보상> <공익사업 토지수용보상금 아는 만큼 더 받는다> 책 참고

{법무법인 강산 임승택, 김태원, 김은유 변호사>