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지목이 임야를 대지(불법형질변경여부)로 보상받는 사례
법무법인강산 조회수:3602
2017-04-15 10:15:00

지목이 임야를 대지(불법형질변경여부)로 보상받는 사례

 

불법으로 형질변경한 토지라 함은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 형질변경한 토지를 말한다(규칙 제24조).

 

여기서 불법이 형질변경 당시를 기준으로 하는 것인지, 형질변경 후 보상 전을 기준으로 하는지가 분명하지 않으나, 법문의 표현상 형질변경 당시를 기준으로 하는 것으로 보는 것 같다. 그러나 이론적으로는 형질변경 당시를 기준으로 하는 것이 타당해 보이겠으나, 형질변경이 일시적으로 이루어 진 것이 아니고 장기간에 걸쳐 여러 사람에 의하여 이루어 진 경우에는 어느 행위 당시에 불법의 요건을 갖추었는지를 파악하기가 어려우므로, 현실적으로는 보상 당시를 기준으로 하여 판단하게 된다.

 

처음부터 허가나 승인을 받을 필요가 없기 때문에 허가나 승인을 받지 않고 형질변경한 경우, 형질변경 당시에는 허가 또는 신고사항이 아니었으나 현재에는 허가 또는 신고사항인 경우, 당초에는 불법으로 형질변경하였으나 사후에 허가를 받거나 신고를 한 경우에는 불법으로 형질변경된 토지로 보지 아니한다.

 

다만, 당초 적법하게 형질변경에 대한 허가나 신고를 하고 형질변경을 하였으나 준공검사 및 지목변경을 받지 못한 채로 이용하고 있다가 동 토지가 공익사업에 편입된 경우에는 이를 불법으로 형질변경된 토지로 볼 것인지가 문제된다. 즉, 임야나 전·답에 대해 건축허가를 받고 공장 또는 주택을 건축하는 중에 공익사업이 발표되면, 어떻게 하는 것이 최선인가 의문이다.

 

생각건대 이러한 경우 결론적으로 사회적으로는 낭비일지 모르지만 법이 정한 기간 내에(과거 택지개발촉진법은 1개월) 관할관청에 공사계속 사실을 신고하는 요건을 갖추고 공사를 강행하여 준공검사를 마치고 지목을 변경시키는 것이 가장 안전하다.

 

나아가 이러한 경우에는 비록 지목변경과 준공검사는 해태하였다 하더라고 불법의 판단기준이 되는 형질변경의 허가는 받았으므로 불법으로 형질변경된 토지로 볼 수는 없다는 견해에 찬성한다. 국토교통부도 “토지형질변경 허가는 득하였으나 준공검사와 지목변경을 하지 아니한 상태라면 불법형질변경에 해당하지 아니하는 것으로 생각되므로 당해 토지에 대하여는 보상평가시의 현실이용상황에 따라 평가하는 것이 적정하다고 생각됨”이라는 유권해석을 하고 있고(1997. 2. 1. 토정 58307-134), 사업인정 고시 후 지목이 임야에서 전으로 적법하게 변경된 토지에 대해서 “사업인정 고시 후 관계법령에 따라 적법하게 지목이 변경된 토지라면 가격시점에서 해당 토지의 지목은 ‘전’으로 보아야 한다.”고 유권해석을 하고 있다(2015. 6. 2. 토지정책과-3869). 현실적인 이용상황 판단은 협의성립당시 또는 재결당시를 기준으로 함을 원칙으로 한다(2013. 9. 13. 토지정책과-3281).

 

이에 대해 대법원은 “토지가격의 평가를 함에 있어 공부상 지목과 실제 현황이 다른 경우에는 공부상 지목보다는 실제 현황을 기준으로 하여 평가하여야 함이 원칙이며, 평가대상 토지에 형질변경이 행하여지는 경우 형질변경행위가 완료되어 현황의 변경이 이루어졌다고 보여지는 경우에는 비록 공부상 지목변경절차를 마치기 전이라고 하더라도 변경된 실제 현황을 기준으로 평가함이 상당하다.”라고 판시하였고(대법원 1994. 4. 12. 선고 93누6904 판결), “택지개발사업을 위한 토지의 수용에 따른 보상금액의 산정이 문제 된 사안에서, 농지를 공장부지로 조성하기 위하여 농지전용허가를 받아 농지조성비 등을 납부한 후 공장설립 및 변경신고를 하고, 실제로 일부 공장건물을 증축하기까지 하여 토지의 형질이 원상회복이 어려울 정도로 사실상 변경됨으로써 이미 공장용지로 형질변경이 완료되었으며, 당시 농지법령에 농지전용허가와 관련하여 형질변경 완료 시 준공검사를 받도록 하는 규정을 두고 있지 않아 별도로 준공검사를 받지 않았다고 하더라도 구 지적법 시행령(2002. 1. 26. 대통령령 제17497호로 개정되기 전의 것)에서 정한 ‘공장부지 조성을 목적으로 하는 공사가 준공된 토지’의 요건을 모두 충족하였다고 보아야 하고, 수용대상 토지가 이미 공장용지의 요건을 충족한 이상 비록 공부상 지목변경절차를 마치지 않았다고 하더라도 그 토지의 수용에 따른 보상액을 산정할 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조제2항의 ‘현실적인 이용상황’을 공장용지로 평가해야 한다.”고 판시하였다(2013. 6. 13. 선고 2012두300). “산지전용기간이 만료될 때까지 그 목적사업을 완료하지 못한 때에는 그 사업시행으로 토지의 형상이 변경된 부분은 원칙적으로 산지 복구의무의 대상이 될 뿐이므로, 이는 토지보상법에 의한 보상에 있어서는 불법 형질변경된 토지의 범주에 속한다 할 것이고, 따라서 그에 대한 보상금은 형질변경될 당시의 토지이용상황을 기준으로 산정하여야 한다. 그러나 산지전용 허가 대상 토지 일대에 대하여 행정청이 택지개발촉진법 등 법률에 근거하여 개발행위제한조치를 하고 산지 외의 다른 용도로 사용하기로 확정한 면적이 있음으로 인하여 산지전용 목적사업을 완료하지 못한 경우와 같이 산지복구의무가 면제될 사정이 있는 경우에는, 형질변경이 이루어진 현상 상태가 그 토지에 대한 보상기준이 되는 ‘현실적인 이용상황’이라고 보아야 한다.”라고 판시하였다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두61808 판결). 즉, “원고가 2007. 4. 30.까지 ‘소매점, 사무실, 주택’을 건축하는 것을 목적으로 산지전용허가를 받아, 2006년경까지 부지조성공사를 마쳤는데, 2006. 10. 27. 파주시장이 당해 공익사업(= 파주운정2 택지개발사업)의 시행을 직접 목적으로 ‘택지개발예정지구 지정 추진지역 내 각종 개발행위 허가제한 고시’를 함에 따라 신규 건축허가가 불가능해져, 원고가 건축물의 건축이라는 산지전용허가의 목적사업을 완료하지 못한 사정이 있는 사안에서, ① 당초 적법한 산지전용허가를 받아 산지를 대지로 형질변경된 점, ② 산지전용허가기간 내에 목적사업인 건축행위로 나아가지 못한 것은 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 신규 개발행위 허가가 제한되었기 때문이었던 점, ③ 산지전용기간 내에 목적사업을 완료하지 못한 경우에는 산지전용허가를 받은 대상토지 전부를 산지로 복구하는 것이 원칙이지만, 대상토지를 산지 외의 다른 용도로 사용하기로 확정된 면적이 있는 경우에는 복구의무를 면제하는 것이 가능하며, 파주시장은 2007. 4. 30. 산지전용기간이 만료된 후 2013. 7. 13. 수용되기까지 원고에 대하여 대상토지를 산지로 복구하라는 명령을 한 바도 없는 점 등의 사정을 종합하면, 형질변경으로 ‘나대지’ 상태가 된 대상토지를 ‘불법형질변경’된 토지로 보아 지목인 ‘임야’를 기준으로 손실보상액을 평가하여서는 아니 된다.”고 판단한 사례이다.

 

따라서 이처럼 지목이 임야이지만 형질변경 허가를 받은 경우는 대지조성공사가 실질적으로 완료되었다면, 대지로 보상을 받을 수 있는 것이다. 법무법인 강산은 2016. 11. 3. 지목이 임야인 토지를 형질변경허가를 받아 공장용지로 조성하였으나, 임야로 평가한 것을 고등법원에서 대지로 인정받아(서울고등법원 2016. 11. 3. 선고 2016누50350 판결), 당초보상금에서 약12억원을 증액하는 성과를 거두었다. (상세사항은 “실무 토지수용보상” 책 참고) <법무법인 강산 임승택, 김태원, 김은유 변호사>

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